强化街道人大工作
推动基层治理现代化的研究
李永玲
随着城市化的推进，街道在基层经济社会发展中的地位日益凸显。人大街道工委是我国人民代表大会制度的重要组成部分，是国家政权体系的基础。人大街道工委作用发挥的如何，直接关系到依法治国方略在基层的实施和民主政治建设的进程，关系到基层治理体系的完善和基层治理现代化的推进落实。但不可忽视，由于人大街道工委的定位、职责、法律地位和日常工作等因素，人大街道工委作用的发挥受到一定限制，街道基层民主监督存在缺位、失位等现象。因此，本文以阳江市为例，针对如何强化街道人大工作，推动基层治理现代化作个浅析。
一、当前人大街道工委在基层治理现代化中的作用和实践
（一）街道和乡镇的区别
从行政区划和体制层面看：街道并不是国家法律规定的一级行政区划，街道办事处是一级政府如县（市、区）政府的派出机构，本身并不属于一级地方政府；乡镇是国家法律规定的一级行政区划，乡镇政府是一级地方政府，属于基层政府。
从赋予权利层面看：街道名义上没有本级财政，但实际上仍实行一级地方财政。从某种意义上讲，街道办事处还是与乡镇政府属于同一个行政管理层级的“准一级政府”。乡镇政府人员编制，规模大于街道办事处，权限和自主性也更大一些。从法理上来讲，街道办事处的权利是上级政府赋予的，对上级政府负责；乡镇政府的权力是乡镇人大授予的，对乡镇人大负责。
从所设地方层面看：街道办事处多设在主城区，部分县城，从经济发展来看，街道办事处所在地经济大多比乡镇政府发达；乡镇政府多设在市区里的非主城区，大部分县城地区，以及乡村。
从民主实现层面看：目前街道基本上承担着乡镇的各项职能，随着城市化的推进，街道在征地拆迁、城市建设、招商引资等方面的任务加重，并且承担起较之乡镇更高要求的社会管理和公共服务的职能。乡镇人民代表大会是我国最基层的地方国家权力机关，与之不同的是，人民代表大会在街道层面并不存在。
（二）人大街道工委和乡镇人大的区别
一是产生的方式不同。乡镇人民代表大会是广大人民群众参与基层国家事务和社会事务的管理、行使当家做主民主权利的基本形式和途径。乡镇人大主席团是由乡镇人大选举产生，在乡镇人大会议期间作为领导机构，负责筹备、召集和主持本级人民代表大会会议，乡镇人大主席、副主席为乡镇人大主席团成员，主要职能是处理乡镇人民代表大会的日常工作及协调联络，在闭会期间由乡镇人大主席、副主席召集举行主席团会议，行使议事职能。街道人大工委作为上级人大常委会的派出机构，它与常委会内设办事机构性质、地位、级别相同，街道人大工委主任、副主任由上级人大常委会任命，在常委会直接领导和授权下开展工作，并接受街道党工委的领导。
二是机构性质和职权不同。乡镇人大与乡镇政府具有法定的监督与被监督关系。而街道办事处是上一级人民政府的派出机构，不是一级政府机构，因而不能是人大街道工委直接的工作对象，不具有直接的监督与被监督关系。街道人大工委作为上一级人大常委会的派出工作机构，不具有基层人大的“三权”，不召开街道人代会，也不能去代行常委会的法定职权，如开展执法检查、听取和审议专项工作报告、审查和批准财政预算和决算等。
三是主要的职能作用不同。乡镇人大是基层地方国家权力机关，是基层民主的主要渠道。乡镇人大工作以农村为主，区域性、独立性较明显。从现行的法律法规来看，乡镇人大主席团对本级人民代表大会负责,主要是代表大会期间的组织工作、处理日常事务、协调联络作用、部分监督职能以及重大事项决定权四个方面的职能。人大街道工委工作以城市为主，尤其是在目前大多数街道经济和社会结构属城乡混合型结构的状况下，情况更为复杂。在现有体制下，人大街道工委的职责定位主要是代表活动的组织者、常委会工作的实施者，总体上是一个服务性的基层人大工作机构，即为代表服务，为选民服务，为上一级人大常委会的工作服务，为街道党工委服务。
（三）人大街道工委在基层治理现代化中的作用
社会治理是一门科学。社会治理涉及方方面面，需要科学规划，统筹兼顾。面对纷繁复杂的社会万象，顶层设计不可或缺。这时就需要发挥街道人大工委及人大代表“接地气”的特点，坚持以人民为中心的立场，走进千家万户，认真开展调查研究，深入了解群众所思所需，以便为地方党委和政府科学规划、合理决策提供必要的依据和参考。在构建社会治理体系和提高社会治理水平的过程中，街道人大工委在处理与地方政府关系时，要克服“同一个声音”和一味“唱赞歌”的心态，只有敢于发声勇于监督，依法履职，才能更好地督促地方政府妥善解决“发展中的问题”，从而营造出社会治理的有利氛围。
近年来，阳江市积极探索创新街道人大工作，加强联系与协同、支持和指导，形成整体合力，在推进基层民主建设、化解基层社会矛盾、提高基层治理绩效等方面发挥了重要作用。主要体现在：一是以“以点带面”为抓手，切实保障街道人大建设经费。着力加强联系点建设，落实领导挂点联系乡镇（街道）人大工作制度，市县两级人大通过每年抓一批、连续抓三年方式，全覆盖建设全市乡镇（街道）联系点，同时推动市财政把人大街道工委工作经费和市级联系点工作经费纳入预算，从2018年起连续拨付三年，共拨付资金270万元，全力支持基层人大工作和建设。二是以议事会为载体修复民意“断层”，畅通基层民主“最后一公里”。如江城区白沙街道人大工委每季度组织人大代表在街道代表联络站开展人大代表议事会，由该街道党工委或办事处主要领导带头参加，邀请办事处有关职能办公室负责人参加，就群众提出的问题进行现场解释、答疑，有效推动群众意见的办理落实，也提高了人大代表主动参与人大工作的意识，激发了民众参与街道治理的主动性和积极性。三是以“智慧人大”为平台推进代表履职，及时化解基层社会矛盾。全市建立人大街道工委联系代表、代表联系群众的“双联系”制度，一方面利用人大代表联络站组织代表开展小组活动和接访群众活动，密切代表与群众的联系。另一方面通过建立微信交流联络群，定期收集群众代表反映的有价值的线索并定期归纳梳理问题，有效推动了街道一些民生实事的落实。目前全市人大街道工委已基本实现代表联络站全覆盖，以信息化建设推进“线下”“线上”的联动。
二、街道人大工作存在的主要问题
尽管该市各地街道人大工作进行了积极创新，取得较大成效，但实践中仍面临一些法律和体制机制上的问题，制约了街道人大在推进基层治理现代化中更大作用的发挥。
（一）法律依据不够明晰，导致街道治理中人大“虚置”
新修订的《地方组织法》在明确街道人大工作派出机构的基础上，对其职责作了相对原则的规定，但在关于街道人大工作机构的法律地位、职责任务、工作程序等方面界定不够明确，而全国人大和省级人大也暂没有出台相关的法律规范和地方性法规进行补充说明。
（二）思想认识欠到位，导致街道人大工作推进缓慢
有的认为街道不同于乡镇，没有本级人民代表大会制度，街道人大工作性质、地位和作用尚未得到人民群众包括少数领导干部的重视和认可，造成街道人大工作思路不清，缺乏良好的环境；也有的认为街道人大工作职能有限，主要职能局限于“负责联系街道辖区内的人民代表大会代表，组织代表开展活动，反映代表和群众的建议、批评和意见，办理常务委员会交办的监督、选举以及其他工作”；有的街道人大干部认为没有赋予人大街道工委重大事项决定权、人事任免权和监督权，对街道办事处监督缺乏刚性，监督底气不足。同时街道人大缺乏深入、有效、持久的宣传，人们对街道人大的性质、地位和作用的认识，对人大如何行使宪法和法律赋予的职权，仍然没有真正了解。
（三）体制机制缺乏规范，导致街道治理体系不顺
随着城市化的推进，街道人大工作较乡镇更为复杂，过去并未凸显的体制机制问题，当前已成为推进街道人大工作的掣肘。街道办事处作为县（市、区）政府的派出机构，不仅具有完备的政府机构，还行使着法律规定的各项职能。但街道人大没有本级人大代表，也不设主席团，很大程度上削弱了街道人大开展监督工作的基础，也直接导致了街道人大无法以人代会或主席团的名义，对辖区内的国家机关和街道办事处进行法律和工作上的监督。从工作机制亟待健全的角度看：一是街道人大职责缺乏程序性规定。二是基层创新缺少规范。
（四）组织队伍力量薄弱，导致人大作用发挥受限
首先，人大街道工委组织机构和编制问题迫切需要“法定名分”，即明确人员职数和职级待遇。根据调研，该市街道人大干部队伍整体比较弱。从干部配备上看，有些街道配了专职工作人员, 但专职不专, 还要承担街道党委、政府的其他工作，如民事调解、综治工作等，真正把主要精力放在人大工作上的却寥寥无几。其次，人大街道工委工作水平有待提升。从工作组织上看，人大街道工委缺乏对代表的有效管理，街道选民代表会议还局限于报告工作，对街道办事处工作的监督缺乏有效办法，这种状况直接影响着人大街道工委工作的开展，影响了街道人大作用的发挥。从街道辖区内代表力量看，街道辖区内代表数量少，各项工作开展力量薄弱。
三、强化街道人大工作的几点建议
随着城市化改革发展的逐步推进，城市管理工作的重心下移，街道已成为城市政权建设、经济发展、社会稳定和居民安居乐业的重要基础。为充分发挥人大街道工委和人大代表在巩固基层政权和推进基层治理现代化中的作用，笔者有以下五个方面建议：
（一）进一步规范工作，加快街道人大工作的地方立法
通过制定相关法规条例，明确人大街道工委的性质地位、具体职权、履职程序等问题，理顺街道层面人大工委和党工委、办事处的关系，从而在根本上解决街道人大工作的“名分”问题，保障人大工委在街道治理中真正发挥实效。对于街道人大工作,尤其是监督工作,通过地方立法来加以规范:一是监督的主体。目前,街道没有本级人大代表，只有区级以上人大代表，那么则需要明确好监督主体。二是监督的内容。现在,街道财政属区级财政的一部分，没有本级预算。那么则需要明确预算监督如何进行。三是监督的形式。比如听取和审议专项工作报告、执法检查、工作评议等活动,在街道能否开展？街道办事处的主任、副主任由县（市、区）委提名、政府任命，并非由人大常委会任命产生。如果要进行工作评议，这个关系又该如何理顺？四是如何增强街道人大监督工作的“刚性”，使街道人大监督工作更有力度。
（二）进一步提高站位，加强对街道人大监督工作重要性的认识
各级人大常委会可根据街道办事处工作实际，采取办培训班、以会代训、外出考察和个别谈心等形式，帮助街道人大工作的同志逐步认识到，做好街道人大监督工作、提高监督的有效性，是保证街道办事处和上一级国家机关派驻街道的其他工作机构依法行政的重要举措。同时，按照人大工作“一线”定位，重点要配强街道人大工作力量。要加快提升人大街道工委主任年轻化水平，想方设法解决组织机构和编制问题，逐步形成结构合理、专业互补的干部队伍。通过横向、外部交流使用、选拔任用等途径，不断增强人大干部队伍的生机活力。要进一步加强代表与选举联络任免工委工作力量，进一步做好人大街道工委的工作联系。同时要进一步健全县（市、区）人大专门委员会、常委会各工委与人大街道工委的工作协同机制，实现良性互动。
（三）进一步完善制度，夯实街道人大工作的基础
街道人大主要工作内容是组织代表开展闭会期间的活动，关键环节是搞好联络和提供服务保障。要把这些落到实处，使街道人大工委成为真正的“人大代表之家”，必须要结合本地实际，从完善议事决策机制、审查监督制度、工作运行机制等方面着手，形成人大工作高效运转的制度体系。在现行的法律框架下深化和细化，在内容上要不断拓展，在形式上要力求多样化、公开化、民主化，使其在现行法律范围内，更加符合代表法的规定，更加符合街道人大工作深入发展的要求。要建立健全街道工作委员会工作规则，统一并规范人大街道工委监督职责的授权方式、监督内容以及操作规程。街道人大工委在履职过程中，应坚持集体行使职权、严格依法办事、不直接处理问题“三原则”，与时俱进，不断创新工作方法，围绕职责，积极作为。人大作为主要民主渠道，在基层自治中应发挥引领作用，指导村（居）进行民主管理、民主决策，并对村（居）自治章程进行合法合规的监督。
（四）进一步理顺关系，明确街道人大工作重点
人大街道工委要处理好与县（市、区）人大常委会的关系，把工作的重点放在保证县（市、区）人大常委会各项职权的有效行使上，放在保证人大工作的连续性和稳定性上。在具体工作中，要加强与人大代表的联系、组织代表开展活动、广泛听取意见和建议、稳妥开展监督工作，充分发挥代表小组的作用。县（市、区）人大常委会要加强对人大街道工委的工作指导，探索建立县（市、区）人大常委会会议听取和审议人大街道工委工作报告机制，及时掌握并帮助人大街道工委解决工作中遇到的实际问题。要处理好与街道党工委的关系，尤其要突出党工委领导，经常、主动地向街道党工委请示、汇报工作，使党工委能够及时了解人大工作，切实把街道人大工作列入重要议事日程，积极帮助协调解决实际困难和问题，支持人大街道工委履行职责。人大街道工委自身要坚持集体行权、依法办事，参与不干预，支持不替代，做到既不缺位又不越位。要从实际出发，因地制宜、注重实效，量力而行，有针对性地履行职权。
（五）进一步延伸触角，推进街道人大工作取得实效
随着政府工作重心不断的下移，街道承担政府的行政事务越来越多，涉及到的面越来越广，工作要求越来越高，工作难度越来越大。街道人大工委作为县（市、区）人大常委会工作的延伸和强化，应当协助县（市、区）人大常委会加强对街道办事处的监督，使办事处的各项决策能得到落实，让群众满意，让党工委放心。一要对街道经济、城市治理、文化事业和公共事业的建设计划及财政预算和预算执行情况，对需要由政府工作层面解决的问题和一些涉及全局性的问题，纳入对政府监督的议题，通过督促政府加强管理和解决问题来推动和促进街道的相关工作。二要与人大信访工作实行联动，受理来信来访，协助县（市、区）人大常委会信访工作机构做好有关问题联系协调、督促办理、说服感化，积极化解社会矛盾。三要以联络站为阵地，组织代表开展形式多样的活动，充分发挥人大代表和代表联络站作用，打通联系服务群众“最后一公里”。对人大代表提出的涉及本辖区群众关心的热点难点问题，协同县级人大常委会有关工作机构加强督办，着重做好代表与办理单位之间的沟通协调工作。四要加强对街道人大工作的宣传推广，充分利用各新闻媒体、公众号、网站信息平台，广泛宣传好经验好做法，通过示范带动，树立一批典型。五要就街道的民生工作，积极向党工委提出建议意见，并与街道党工委、办事处齐心协力抓好落实，充分发挥其在加强政民互动、回应民生需求、夯实基层政权等方面的作用。