发挥街道人大工委作用 推动基层治理现代化
李绮婷
习近平总书记在全国人大成立60周年大会上指出，人大制度是支撑我国国家治理体系和治理能力的根本政治制度。基层人大是我国基层的地方国家权力机关和民意机关，街道人大工委作为基层人大的延伸手臂，最为贴近基层代表，联系群众最密切，对于加强基层政权建设，推进基层民主法治建设，进一步发挥区人大常委会和人大代表在基层社会治理中的作用，强化国家治理体系的保障作用具有重要意义。
根据总书记和中央、全国人大常委会和市委、市人大对加强县乡人大工作和建设提出的一系列新要求，阳江市江城区人大常委会于去年在辖下8个街道设置了街道人大工作委员会，配备了专职人大工委主任，健全了街道人大工委办公室和人大代表联络室相关的工作职责和制度。全区同步落实基层人大代表联络室建设工作，区人大常委会专门组织召开了代表联络室建设现场工作会。街道人大工委积极落实区人大常委会的工作任务，并服务和保障代表履职日常，利用代表联络室开展群众接待日等共收到群众诉求137项，组织代表在联系群众、落实帮扶、化解矛盾方方面面开展工作，起到促进作用。
设立街道人大工委的意义
去年7月，我省印发《关于大力推进县乡人大工作和建设的若干意见》，各地市迅速部署落实，搭建起县乡人大组织建设的“四梁八柱”。街道工委的设立畅通了常委会—代表—人民群众之间的联系渠道，实现了代表活动在街道“不断线”，常委会工作“不断层”，社情民意反映渠道“不断链”的状态，推进了基层民主法治建设进程，促进人大制度作用在基层的发挥，对社会和谐稳定起推动保障作用。
首先，街道人大工委的设立顺应国家治理体系治理能力现代化的总体要求，是街道经济社会和基层民主发展的必然产物。随着城市化建设发展，撤县建区、撤乡镇建街道工作循序推进，经济、人口的发展变迁，使街道面临的新情况、新问题越来越多，社会管理难度也越来越大，基层民主法治管理越显重要。一方面，基层群众的民主法治意识日渐增强，利益诉求日趋多样，代表履行义务要求贴近群众，群众的诉求表达渠道也迫切需要进一步畅通；另一方面，大量的社会矛盾集中在基层，亟需创新载体及时调处和化解。人大制度就是人民群众参与社会治理的合法途径，基层人大是实现基层民主的重要形式，在基层治理中扮演着重要角色，具有重要功能。推进基层国家治理民主化、法治化、制度化、协调化和效率化，就必须发挥基层人大的制度功能，进一步延伸工作手臂，加强基层人大民主法制建设。
其次，街道人大工委的设立弥补县区人大工作力度及联系代表的薄弱环节，是基层人大畅通最后一公里路程的必然要求。目前，我区代表241名，属街道辖下162名，占区代表总人数七成；市代表88名，属街道辖下69名，占市代表总人数八成；省代表2名。虽然街道没有本级人大代表，但是街道内省、市、区各级代表的日常活动需要有专门机构和人员去服务和保障。另外，区人大常委会工作覆盖面广，有很多事项需要在基层得到组织落实。就我区而言，地属老城区，下辖12个镇街，其中3/4是街道，乡镇有人大，在街道同样也需要相应的人大机构来处理日常。街道人大工委的设立有效解决了代表工作在街道“断层”、“脱节”的问题，畅通了常委会与街道工委、街道工委与代表、代表与人民群众之间的联系。
街道人大工作存在问题和原因
我区街道人大工作处于起步探索阶段，虽然取得了一定的成效，但受制于街道体制的特殊性、法律定性不够明确、条件保障相对滞后等因素的制约，存在街道党工委对人大工作欠重视、代表参与活动欠积极、工作流于形式难以推开的现象，阻碍了街道人大工委的有效运转。通过与基层干部群众接触，走访代表了解情况，究其问题和原因可以总结为三点：
一是社会认知偏差，导致街道人大身处边缘地位。在走访联系代表过程中，我们发现由于角色冲突、认知不深等原因，各个主体对街道人大工委存在一定程度的认知偏差。有的街道党工委片面追求经济建设硬指标，忽视民主法治建设软任务，甚至认为街道人大工委的设立是为了解决人事问题；存在市、区代表认为自己不直接由街道人大工委产生，不接受街道人大工委的监督和约束；个别街道人大工委认为人大工作不属于街道核心工作，对街道人大工作考虑不多。
二是法律授权不明，导致街道人大监督处于隔空状态。街道人大工委不是一级地方国家权力机关，不召开人大会议，不具有集体行使职权的性质，作出的决定决议也缺乏法律效力；街道办事处不由人大工委产生，也不存在对街道人大负责，受其监督的必然性。目前，街道人大工委对于基层政权依法行政的监督，依靠区人大常委会的授权以及组织辖区代表视察、调研等间接实现，但目前区人大常委会的授权处于零散性、阶段性、碎片性状态，监督可以说是依靠区人大常委会隔空实现，部分街道工委主任感觉工作开展受到制约。
三是工作力量不足，导致街道人大工作处于被动状态。目前，全区街道人大工委配备了专职主任，但是工委主任无法专职，工委也因编制等问题无法落实专职工作人员。超过七成的街道工委主任表示街道工作任务重，自己用于人大工作的时间不到20%。目前对于人大工作更多是按照区的统一要求，按部就班，创新意识不强。另一方面，我区经济所困，还没有街道把人大工作经费列入财政预算，影响了工作的开展。
加强街道人大工作的几点思考
十九大报告指出，要巩固基层政权，完善基层民主制度，发挥法治对国家治理体系的保障作用。其实质就是坚持人民主体地位，激发广大公众普遍地参与治理及公共事务的管理。[①]街道人大工作要坚持在实践中不断规范和探索，顺应国家总体布局和社会的发展要求，充分发挥人大制度在推进国家治理体系治理能力现代化中的制度优势，促进基层治理民主化、法治化，实现党委、政府、人民群众三个治理主体对国家的共同有效治理。
（一）正确把握街道人大工作三个关系，精准工作定位
第一，正确把握区人大常委会与街道党工委组织的双重领导关系，做好上级人大的执行者。根据地方组织法的规定，区人大常委会在街道设立人大工委，任命其工委主任；街道人大工委办理区人大常委会交办的任务，并向常委会报告工作。由此可见，区人大常委会对街道人大工委是直接领导关系，街道人大工委作为其派出机构，服从于它的领导，落实其工作决定和要求。同时，根据组织部门的安排，街道党工委副书记兼任街道人大工委主任，从组织上明确了街道党工委对街道人大工委的组织领导，对基层人大开展联系群众等工作的具体指导。对此，街道人大工委要坚持做好上级人大的执行者，准确把握好区人大常委会的直接领导和街道党工委的组织领导间的双重关系，自觉把人大工作融入街道中心工作，把双方支持变为推动街道人大工作的双引擎。
第二，准确把握街道人大工委与人大代表联络室的关系，做好人大代表的服务者。我区在镇街和村居委会两级规范人大代表联络室建设，代表联络室做到“有场地设备、有规章制度、有活动计划、有资料档案、有活动经费”，落实代表接待日制度、联系群众制度等，将群众诉求反馈政府职能部门，构建起了人民群众与代表联系的平台。目前，有的街道人大工委办公室与代表联络室联合办公，却在工作定位中出现混淆。街道人大工委也坚持做好人大代表的服务者，借助代表联络室服务好代表工作。但是代表联络室在实际运作中存在缺陷：一是从代表联络室的功能和职责来看，它是作为服务代表具体工作和联系群众的平台，更注重于服务代表履职培训、活动开展等；二是代表联络室没有编制，不属于街道部门之列，也没有专职的负责同志。人大工委的设立并不是在原有代表联络机构的基础上简单的挂牌，而是坚持在服务代表履职过程中，组织落实区人大常委会选举、监督、调研等工作职责。
第三，准确把握服务代表履职与组织开展监督的关系，做好基层政权的监督者。原有的街道人大代表之家承担着大量服务职能，如提供履职保障、学习考察、联系群众、代表议政建言等。不管是过去现在还是将来，服务代表履职都是街道人大的重要职能。随着政府执法、管理和服务职能下放，基层政府的工作越来越需要基层人大机构来监督、需要基层群众来评价。对此，街道人大工委要坚持做好基层政权的监督者，组织代表依法监督和探索基层民主政治建设，服务代表落实监督工作义务。一方面，对基层政府工作进行监督，做到下情上达；另一方面，对基层中涉及全区性的问题，提请区人大常委会纳入政府工作监督的议题，通过区人大常委会实现对区政府的监督。比如，在开展区级留用地使用情况专项调研时，白沙街道人大工委就组织代表提前调研本街道区级留用地情况，在区人大常委会调研组前来调研时，就提出群众意见最为集中的是政府承诺留用地但久不解决等问题，为调研组提供第一手民情。
（二）注重街道人大工委制度建设，不断完善工作规程
区人大常委会已经制定了工作职责、代表职责、代表联系群众制度、人大代表联络室制度、列席区人大常委会会议等制度。但是，随着工作开展发现需要进一步完善的制度还有很多。一是完善街道人大工委内部组织、管理方面的制度，如主任职责、档案管理制度、会议制度、学习制度等；二是完善人大代表履职方面制度，如视察制度、述职制度、履职登记考评制度等；三要完善街道人大工委与街道、街道人大工委与常委会活动制度，如列席街道办公会议、工作汇报等制度。通过制度建设，规范代表履职服务和保障工作，推动街道人大各项工作依法规范有序开展。
（三）主动融入社会管理和工作监督，推动治理现代化
国家治理制度的落实是治理体系和治理能力现代化的基础，而保证国家制度的落实职能由拥有监督权的人大去执行。目前，街道人大的性质没有得到法律明确，街道人大工委直接监督权具有争议。按照地方组织法、监督法和代表法的相关规定，街道人大工委可以组织代表或协助常委会开展对办事处有关部门的监督，其合法通道是通过督促代表建议和审议意见的落实，推动街道办事处及政府部门派出机构改进工作。[②]街道人大工委应该在慎重把握监督工作的前提下，主动融入街道各项工作：一是追踪督办代表建议，推动解决代表建议所涉及的问题；二要对常态化监督行程规范化制度；三要围绕街道本地涉及全区性的问题行程工作建议，提交区人大常委会；四要深入群众中调查研究，为常委会安排涉及民生的议题提出工作建议，提供第一手资料；五要加大人大制度和基层民主、法制工作的宣传，增强基层群众法制观念，引导基层群众合法表达利益诉求，保障基层群众民主权利。
（四）搭建好基层人大代表联络室，畅通群众联系渠道
了解人民群众的真实意愿表示，维护其合法权益是目前国家和社会治理的关键所在[③]；建立健全代表联络机构，密切同人民群众的联系，是促进人大作用发挥，推进国家治理体系和治理能力现代化的重要途径。街道人大工委和辖区人大代表贴近群众，能更好地倾听群众呼声，维护最广大人民的根本利益。目前，我区街道人大工委能充分利用联络室的联系群众的窗口作用以及服务保障履职的阵地作用，发挥做好群众工作的优势，履行联系群众的重要职责。下一步，还要在服务代表、联系群众工作中做到精准化、有效化、规范化。一是开展活动精准化。结合各街道实际，让代表共同参与制定联系群众的活动计划，提高代表参与积极性，使代表联系群众工作更加具有可操性；二是联系群众有效化。落实开展人大代表接待群众活动预告通知制度，对活动内容、代表信息等提前公开需宣传，增强群众知晓度和参与度；同时，落实好接待群众工作流程、群众意见反馈机制，代表联系群众制度等，实现代表、群众双向沟通，保证群众诉求渠道畅通有效；三是服务代表履职规范化。规范化代表履职的工作流程，在建立“两项制度、一个流程”、“三簿一卡”的基础上推动代表联络群众工作常态化、规范化开展。最后，笔者希望区、镇、街道人大工作机构在联系群众，开展代表服务工作中尽可能添加互联网的因素，比如代表微信宣传法制，通过公众号搜集群众意见等，跟进“互联网+”时代，最广泛地聆听群众意愿。
[①] 陈艳梅：《论人大制度在国家治理现代化中的地位和作用》，河北大学，硕士论文，2016.20
[②] 姚民声等：《浙江省街道人大工作的实践与思考》，北京.《人大研究》2012年第1期第17页
[③]隰蕾：《当前我国县级人大代表履职存在的问题及对策研究——以Y县为例》，河北师范大学，硕士论文，2016.2
参考文献
[1]俞可平，论国家治理现代化[M].社会科学文献出版社，2014
[2]陈艳梅,论人大制度在国家治理现代化中的地位和作用[C]，河北大学,2016
[3]黄浦区人大工作研究会社区组，进一步发挥街道人大工作机构作用的思考及建议[J]，上海人大,2016，(9):45-46
[4]叶青、江苏，论街道人大工作的嵌入性定位与发展路径[N],人民代表报，2017
[5]潘国红，发挥人大制度功能 推进基层治理现代化.2017
[6]甄再敏，我国基层人大代表联系群众问题研究[C]，河北大学,2017