广东省人大制度研究会第29次研讨会论文
论如何加强和完善人大对检察机关的监督
阳江市检察院 刘小伟
我国《宪法》规定，人民检察院由人大选举产生，对它负责，受它监督。同时，人民检察院还依法独立行使检察权。所以，同级的人大与人民检察院关系问题主要是人大监督与司法独立的关系问题。人大与人民检察院均享有一定的监督权，那么，人大监督监督者的前提必须先理顺各级人大与其他机关、组织及其同级检察院的关系，明确人大和检察机关各自的监督范围，加强和完善人民代表大会制度，独立检察机关司法权，充分发挥人大对检察机关的监督作用，有助于检察机关更加主动接受人大对其监督，形成人大和检察机关对法律监督的双层监督体系。本文认为应根据人大对检察机关监督的发展现状，及其发展中面临的阻力，结合中国的实际情况，完善人大对检察机关的监督，更好地加快我国司法体制改革进程，实现依法治国和依宪治国。
一、人大对检察机关监督概述
（一）人大对检察机关监督的法律依据
自1978年以来，我国民主和法治取得了瞩目成就，这离不开司法体制改革前进，因此，这些司法改革的前进过程就成为了我国检察机关接受人大监督的发展史，我国人大对检察机关的监督在《宪法》中以最高法律形式规定： “国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督”。这些规定在《监督法》和《人民检察检察院组织法》都有体现，并在《监督法》中规定：人民检察院要接受各级人民代表大会常务委员会监督，并向本级人大报告工作。这就在监督方式、监督内容和监督效力上对人大监督检察机关做了实质性规定。根据《人民检察院组织
法》规定，检察委员实行民主集中制，在检察长支持下，讨论决定重大案件和重大问题。这就在法律上明确了检察机关的重大案件和重大问题的最终决定权在人大常委会手里，这项具有法律效力的监督权是人大对检察机关监督的直接法律依据。
（二）我国人大和检察机关各自的监督范围
学术界和司法实务部门对人大和检察机关各自的监督范围各抒己见，人大和检察机关手中的监督权都是法律明文规定的，但人大的法律监督职权是最高层次的权力监督，而检察机关是在权力分工后，在人大监督之下、特定范围内的监督。
第一，人大监督范围的界定：我国《监督法》颁布后，才明确了人大对检察机关的监督是系统的、全面的，包括法律监督和工作监督以及对公检法三机关配合情况的监督，我们这里所探究的是人大对检察机关的常规监督，包括定期向人大作报告、接受执法检察和监督、法律监督人员任命和授权、要求和答复人大提出的意见和建议。因此，人大监督权可归结为：知情权、处理权、解决权。从目前我国宪政的实践来看，人大有权监督检察院工作，但这种监督必须是按照法定职权分工和集体行使职权原则进行，人大对检察机关的监督在内容上的范围仅限于合法性监督，在现行宪法不改变的情况下，不能对其合理性或者合目的性进行监督。现实生活中，人大对检察机关执法活动进行监督，对检察机关工作监督，以及对检察官行为的监督等方面。人大对检察机关的监督不仅体现在空间范围的监督，而且在时间范围上也有一定的界限，从监督方式看人大监督的时间范围，人大对检察机关的监督方式主要是听报告、提问题、用权力、做调查。人大对检察机关的指导检察工作的建议和有关决定，是在了解检察机关执行法律和有关政策情况的基础之上做出的。由此可见，人大是通过听取报告的形式进行事前纠错和指导，这就在监督时间上做出了划分。
第二，检察机关的监督范围，我国《宪法》规定，我国人民检察院是国家的法律监督机关，检查机关的监督范围在法学界有广义和狭义两种理解，这里所探究的检察监督权是狭义的，即检察机关依照国家宪法及相关法律规定，依法对以诉讼为中心的司法活动进行检察监督。检察机关只要在自己职权范围的一亩三分地内进行专门的法律监督，在接受人大对其监督时，并不影响其自身的法律监督，反而在人大对检察机关监督和检察机关自身监督双方配合得当的前提下，势必会出现前所未有的良好监督效果，监督效能也会大大提高。
（三）人大对检察机关监督的意义
第一，明确监督范围。监督的范围就是以一个“界限”的身份作用的，决定着各方对于监督的态度、方式和效果，影响着人大对检察机关监督的各个环节的运作。在司法体制改革如火如荼进行的过程中，人大和检察机关双方需要做的事情十分繁琐。其中,人大和检察机关双方都要明确各自需要干什么和怎么干的问题，明确人大及其常委会监督的职权、范围、内容、程序和方式，这样才有利于理顺各级人大及其常委会与同级人民检察院的关系，有利于实现人大及其常委会监督目的和检察机关独立行使职权。
第二，提高监督效率。检察机关的法律监督可谓是无处不在，涉及到具体的每一个案件，检察机关的工作人员的专业性提升了办案效率，人大及其常委会通过对检察机关的监督，运用其法律监督的职权，以补充人大监督工作存在的不足，很大程度上提高了监督的效率。
第三，完善监督体系。人大及其常委会很重视检察机关的法律监督，通过加强检察机关的法律监督，促进司法机关之间相互监督，促进检察机关对行政机关的监督，形成双层、立体监督；同时，人大及其常委会是在宏观上的总体监督，而检察机关是一个法律监督的专业机关，其深入个案内部，延伸了监督范围，形成总分的监督格局。
二、人大对检察机关监督的发展和面临的困难
（一）人大对检察机关监督的发展
建国以来，我国一直按照苏联模式制定和“翻版”社会制度，苏联社会的各项制度一直对我国产生着深远影响，这些受影响的制度之中就有人大对检察机关的监督这一部分重要内容。受苏联检察制度的影响，1954 年《宪法》规定全国人大常委会有监督权，但1954年《宪法》中提到，不管是地方的还是专门的任何检察院，都要依照法律规定的范围行使检察权，其实检察机关的监督是一般监督，这就和 1954 年《宪法》中规定的全国人大常委会的监督权产生了重合的地方。1978 年《宪法》仍沿用了这一规定。文革后，我国监督制度慢慢健全。1982 年宪法规定检察院是我国法律监督机关，检察机关对人大负责并汇报工作情况，检察院
既受上级检察院领导，又受同级人大监督，从此人大监督检察机关步入正轨，我国人大监督司法的发展趋势处在一个不停地被强化的过程。
第一，监督实质化。人大监督是我国发展民主政治的必然要求，也是建立公正、高效和权威的社会主义司法制度的基本保障。由于现实中主客观原因的存在，使得各级人民代表大会及其常务委员会权力不实、威信不高，在实际政治生活中演化为所谓的“二线机关”，人大对司法的监督基本上是一种形式，并在监督司法领域的无力也不利于人大的其他监督职能和监督形式的实现，从而无力支撑其他权力型监督。鉴于此，人大对检察机关的监督在逐步强化。
第二，监督全面化。目前人大监督司法工作正在朝着好的方面前行，从表面监督逐步深入司法实质监督，监督的效率也在稳步提升，由实体监督转向程序监督，即人大增强了在司法机关办案机制的程序监督，深入办案的各个环节，以程序上的慢过程换取断案快结果，减少冤假错案的出现。
第三，监督多样化。人大代表来自人民，反映民意，同时受人民监督，现在很多地方都扩大了人民参与监督的渠道，对于不同年龄段的人提供了不同的监督渠道，就年轻一点的公民可以利用互联网参与监督。
（二）人大对检察机关监督面临的困难
对于检察权，法律界存在各种各样看法，认为我国的检察权既不是司法权，也不是行政权，而是独立于这两种权力之外的一种法律监督权，人大及其常委会职权之一也有法律监督一项，这就意味着在监督的过程中会造成法律监督的重叠，而检察机关认为其作为独立的司法机关享有独立行使法律监督的权力，所以在实践中往往会出现检察机关不能很好地主动地接受人大对其监督的现象。我国有 56 个民族，人口众多复杂，要求全国的各级检察机关同步主动接受同级人大的监督，确实有些困难。所以，当检察机关接受人大监督的过程中自身利益受到损失的时候，他们就会钻法律的空子。有些地方由于当地平均受教育水平不高导致人大和检察机关工作人员素质低，人大和检察机关工作人员没有意识或者没有条件主动接受人大监督，即形成了对人大监督的阻力。事实上，相对于人大监督来说，检察机关的监督是一种专门的法律监督，二者的监督并不会相冲突，相反，人大对检察机关的监督越到位，司法体制改革的进程就会越快。
再者，对于人大行使的监督权，理应是一种具有实权、威信很高的监督，但实践与理论却有差别，宪法和法律规定的国家权力机关即人大，在实际政治生活中往往演化为所谓的“二线机关”，而“一线机构”的政府却在实际生活中被“重视”，这就直接导致了检察机关的地方依托性和依赖性，使地方政府对其干预化程度加大，检察机关受地方政府人力、财力、物力限制而倾向于地方政府，直接导致检察机关不积极、不主动接受人大的监督，人大在监督检察机关时，听取检察机关的工作报告也是检察机关的表面工作，在实质上形成了对人大监督的阻力。
三、我国人大对检察机关监督面临困难的原因分析
（一）监督机制落后，法律有空白
监督机制要创新，法律空白要填补。现阶段，法律空白如下：
其一，检察机关被动接受人大监督。由于我国检察院体系属地方，司法地方化的问题仍然存在。特别是对于一些跨行政区域的案件的审理，地方保护主义严重盛行，不利于维护我国的司法公正，而且对于人大监督检察机关的内容来说，其仅限于合法性监督，而不能是合理性或者合目的性的监督。宪法规定，检察院是国家的法律监督机关，依法独立行使权力，不受任何行政机关、社会团体和个人的干涉，若要填补人大对检察机关监督内容的空白，只能修改宪法，而修宪是牵一发而动全身的大事。
其二，检察工作不细化。检察机关的法律监督是区别于人大监督的一种专门监督，在现实生活中，人大对检察机关的监督范围与检察机关的法律监督范围杂乱不堪，致使监督效能不高。甚至在检察监督的诉讼中具体环节怎么操作，也是模糊的现象和法律空白。
其三，监督渠道和部门空白。人大在行使监督权时，缺乏专门的监督部门行使专门的监督以贯穿整个司法活动运行全过程，这就会导致人大监督不硬和公众监督渠道受阻，当然人大在行使监督权的过程中也对特定案件进行特别深入的调查，但这并不能解决人大对检察机关监督的专门性和持久性。
（二）工作人员素质不高
人大和检察机关的工作人员主观能动性的发挥，关系到检察机关能否更好地接受人大监督。其一，检察干警的业务水平不高，原因如下：首先，年龄上，很多检察工作人员年龄偏大，在互联网时代飞速发展的今天不能很好地利用网络学习，导致检察干警素质脱节，老干警实践经验丰富，新人员理论水平出色。其次，受教育水平上，所受教育跟不上现代化的司法体制改革进度，老一辈检察干警接受的教育可能无法满足现在社会对他们的要求。
其二，人大代表的素质不高。我国人大代表基本都是兼职，一方面保持了同人民群众的血肉联系，另一方面也体现了其普遍性和人民性。但兼职有别于全职的专业性，人大代表素质不高的源头在于选举制度存在不完善。
（三）公众参与程度不高
在人大对检察机关监督过程中，公众应当积极行使自己的权力参与监督，而现在公众参与度不够：其一，参与渠道方面。公众参与渠道不够多样、不够持久，首先，渠道单一，并且人大对检察机关的监督存在不全面向社会公开的情况，使得公众看不清、不理解，以至于无法很好地参与到对检察机关监督中去。其次，有的渠道不通，有的渠道间断，不能很好地提供给公众一个恰当的、从头至尾的渠道。其二，公众的监督形式跟不上现实网络时代的进步，还有监督形式与现实生活不相适应的现象。致使公众参与监督的积极性不高、权利意识不强。其三，公众不明确具体在什么环节参与监督，即使明确了在什么环节进行监督，也不知道自身该发挥什么作用。
四、人大对检察机关监督的完善
（一）创新监督机制，弥补法律空白
创新监督机制，首先就是监督方法创新，主动报告工作、人民监督员、人大监督专人负责制等都是行之有效的监督新方法，有必要把这种创新监督机制以规章制度形式明确固定下来。其一，检察机关变被动为主动地接受人大的监督是提高监督效率的重要一步，人大加强对检察机关的监督是督促检察机关自觉接受人大监督的关键一招。其二，加强检察工作一体化，把检察监督权具体到每一个细节，这样既各司其职，提高了对坚持党的领导与保障司法独立之间相统一关系的认识，填充了法律空白。为了实现更好的监督，我们可以多渠道和多种方式并存，与时俱进加强执政党对检察机关的监督，让老百姓最大限度地参与到对检察机关的监督中来，实现政协与审判机关齐头并进共同监督。
（二）提升检察干警业务水平
检察机关能否自觉主动地接受人大的监督，与检察干警息息相关，如果在人大对检察机关监督客观条件满足的条件下，检察干警就要自觉发挥主观能动性，积极接受人大对其监督。对于新上任的检察干警可能存在“不接地气”的照搬课本的现象，这就需要他们提升实践水平，可以一对一的跟着老干警参与到具体案件当中。现有的检察干警工作人员中，普遍年龄较大，法律知识水平不高，组织检察机关工作人员学习相关法律知识，自觉地按照法律规定办事。通过举办培训班、法律讲座、外出调研等活动提高工作人员业务水平，紧跟时代步伐。另外，必要的时候可以在内部定期组织检察干警业务考核，制定淘汰制度。
（三）提高公众参与程度
提高公众参与度，向公众公开对检察机关的监督情况。以公众看得清楚、能够理解的方式进行公开，了解人大对检察机关监督的情况是公众参与监督的前提。其次，拓宽公众监督参与渠道。在信息时代，最大限度地通过网络渠道提高公众参与度，是取得广大青年参与监督的重要方式之一。再者，公众在监督过程中主要起到的是社会舆论监督的效果，使得人大监督检察机关更加公正和客观，直接起到了制约人大的监督的作用。
五、结语
历史的车轮滚滚向前，法制建设永不停止。加强和完善人大对检察机关的监督体现了依法治国、依宪治国和建设社会主义法治国家的目标，是我国法治进程中一块重要基石，也是加强我国法制建设的一项重大举措。随着十八届四中全会上提出的加强对司法活动的监督，完善检察机关行使监督权的法律制度，也将更有利于避免地方司法干预，维护司法公正，提高检察机关法律监督效率；扩大人民群众参与度，使权力在阳光下行使。积极借鉴国外成功经验的同时，更应该结合自身实际情况，制定我国人大对检察机关的监督制度，要在实践中摸索，在发展中求变。