广东省人大制度研究会第25次研讨会论文
浅论地方人大在依法治国的地位和监督保证作用
戴小平
随着我国政治制度和法律制度的不断改革和完善，有力地促进了依法治国的实施。在全国出现的依法治省、依法治市、依法治县等依法治理中，作为地方国家权力机关的地方各级人大及其常委会，居于何种地位？应该发挥哪些作用？怎样充分发挥作用？我们必须有一个非常清楚的认识。
地方人大在依法治国中的地位
（一）法治国及其重要性
依法治国是一个历史的概念和范畴，是人类的文明进步成果，也是全人类共同的崇高理想。今天我们提出的依法治国，是人民的依法治国，是有中国特色的社会主义的依法治国。实行和坚持依法治国，是国家治理方式的一次重大转变和深刻改革。意味着要彻底地由人治转向法治，也意味着由主要依靠政策、行政手段转向主要依靠法制手段治国。
从我国的现实情况看，依法治国是国家治理方式和手段的最优选择和必然选择。实行和坚持依法治国，就是广大人民群众在党的领导下，依照宪法和法律的规定，通过各种途径和形式参与管理国家、管理经济文化事业、管理社会事务；就是逐步实现社会主义民主的法制化、法律化。实现和坚持依法治国，对于推动经济持续快速健康发展和社会全面进步，保障国家的长治久安，具有十分重要的意义。
（二）地方人大在依法治国中的地位
邓小平同志指出：“我们的制度是人民代表大会制度，共产党领导下的人民民主制度”。“我们实行的就是人民代表大会一院制，这最符合中国实际”。依法治国在地方行政区域的具体体现是依法治省、依法治市、依法治县等依法治理，地方各级人大在依法治理中处在极其重要的地位——主导地位。我国宪法、法律规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民”。“人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会”。“地方各级人民代表大会是地方国家权力机关”。县级以上的地方各级人大及其党委会“保证宪法、法律、行政法规和上级人民代表大会及其常务委员会决议的遵守和执行”。省级人大常委会在本级人民代表大会闭会期间，可以制定和颁布地方性法规，省级人民政府所在的市和经国务院批准的较大的市的人大常委会在本级人民代表大会闭会期间，可以制定地方性法规。地方各级人大及其常委会决定本行政区域内的重大事项，监督本级人民政府、人民法院和人民检察院的工作，任免有关国家机关的组成人员等。这是宪法和法律赋予地方各级人大及其常委会的重要职权，由此决定了地方人大在依法治市中居于地方国家权力机关的重要地位——主导地位。
正确认识地方人大在依法治国中的监督保证作用 笔者认为，主要应从以下几个特点进行正确认识。
（一）监督的必要性
党的十一届三中全会以来，我国的立法工作进入了快车道，制定了一系列重要的法律法规。多年的普法工作使公民明显地提高了社会主义民主法律意识，执法、守法和法律监督工作进一步加强。但也应清醒地看到，现实生活中一些法律法规贯彻实施得并不好，有法不依、执法不严、违法不究的现象时有发生。在新旧体制转换的过程中，一些消极腐败现象滋生和蔓延，极少数国家工作人员不受法律的约束，肆无忌惮地侵犯人民的利益，大搞权钱交易，以权谋私，大案、窝案、接班案屡屡出现，人民群众对此强烈不满，意见很大，要求人大加强监督的呼声越来越高。究其原因，一是我国有几千年的封建社会历史，“人治”有很深的劣根性；二是十年动乱对民主法制的破坏；三是长期实行高度集中的计划经济体制，形成了重人治轻法治、重政策轻法律的思想观念。所以，地方各级人大及其常委会作为代表人民行使权力的机关，应当按照宪法和法律的规定认真行使好监督权，监督行政、审判、检察机关的工作。
（二）监督的强制性
民主是社会主义的本质要求和内在属性。发展社会主义民主，健全社会主义法制，是社会主义社会发展的客观规律，也是我们党和国家坚定不移的基本方针。小平同志强调：“要有群众监督制度，让群众和党员监督干部，特别是领导干部。凡是搞特权、特殊化，经过批评教育而又不改的，人民就有权依法进行检举、控告、弹劾、撤换、罢免，要求他们在经济上退赔，并使他们受到法律、纪律处分。”必须使民主制度化、法律化、使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。”这是我国社会主义民主法制建设的基本指导思想。江泽民同志指出：“人大的监督是代表人民进行的监督，它是一种国家体制，而不是个人行为。”宪法规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。”我国政权的人民性决定了我国法制的人民性和人大监督的强制性、地方人大及其常委会的监督权是人民用法律形势授予的，是代表人民进行的监督，对由它产生的“一府两院”的监督具有强制性。因此，各级地方国家权力机关要把监督工作深深扎根于人民群众之中，真正代表人民行使监督职权。
（三）监督的权威性
人大监督是整个国家监督体制的重要组成部分，它是代表国家和人民进行的具有最高法律效力的监督。人大在作为国家权力机关是监督主体，行政、审判、检察机关是监督客体。人大的监督是一种国家行为，是法律赋予的，因此具有权威性和强制力。行政、审判、检察机关接受国家权力机关监督是法定义务，不是可有可无。我们必须从理论上加深对我国根本政治制度的理解，做到监督主动，接受监督自觉。在依法治国中充分发挥地方人大的权威性监督作用。
（四）监督的规范性
对“一府两院”实施法律监督和工作监督，是地方国家权力机关一项最经常的实践活动，它既是宪法和法律赋予地方人大及其常委会的重要职权，也是人民给予的法定职责，必须认真地履行好监督职责，否则也是一种违法和渎职。而且这种监督具有很强的规范性，决不以任何个人意志为转移，个人无权，是集体行使权力。所以地方国家权力机关在依法治国中依法规范地充分行使对“一府两院”的监督职权，是新时期工作的重要任务，既是应该的，也是必须的。
（五）监督的广泛性
国家权力机关的性质和地位，监督的强制性和权威性，进而决定了权力机关监督内容和范围的广泛性。地方国家权力机关在本行政区域内地行政机关、审判机关、检察机关既可以进行法律监督，也可以进行工作监督。在法律监督中，既可以对所有法律法规的实施情况进行监督，也可以对某个法律法规的实施情况进行监督，还可以对某个案件的处理情况是否合法公正进行监督。在工作监督中，既可以对整个工作进行宏观监督，也可以对某方面的工作进行监督。既可以事前监督，也可以事中监督，还可以事后监督。既可以监督事，也可以监督人。也就是说，纵向可以监督到底（乡、村、公民），横向可以监督到边（人民团体、社会组织、私营企业）。一句话，地方人大及其常委会监督的内容和范围是非常广泛的。
（六）监督的系统性
地方人大及其常委会对同级“一府两院”的监督具有强制性和持续性，既系统性。不管是对某个法律法规实施的监督，还是对某项决议、决定落实的监督，都应是从始而终地进行到底，决不会因权力机关组成人员的变化而改变，决不会因“一府两院”领导人的更换而改变。
（七）监督形式的多样性
内容决定形式，形式为内容服务，地方国家权力机关监督的重要性、广泛性和艰巨性，要求监督形式必须采取实用性、灵活性，即多样性，才能完成监督任务，达到监督的理想目的。
（八）监督效果的明显性
由于人大的监督是层次最高、最具法律效力的监督，所以和其他类型的监督相比较，其监督效果是最明显的。实践证明，只要权力机关进行监督就有相应的监督效果，且监督力度愈大效果就愈明显。
怎样充分发挥地方人大在依法治国中的监督保证作用
地方人大及其常委会应该怎样在依法治国中充分发挥监督保证作用呢？笔者认为应主要从以下几方面努力。
（一）牢牢依靠党的领导
地方人大在依法治国的监督工作中，一是要坚决贯彻执行党的路线、方针、政策，认真执行党的有关决议和决定，努力使党的意图和主张经过法定程序变成国家意志，并通过人大监督国家机关的执法活动来保障依法治国目标的实施。二是紧紧围绕党的中心工作开展监督，做到人大和党委共识同步，确保人大监督和党的中心工作相一致。三是对重大事项进行监督需要处置某些问题时，要事先取得党委的领导和支持。四是监督工作中遇到困难和问题及时请党委帮助解决。
（二）事事站在制高点
江泽民同志指出：“在我国现有的各种监督中，人大作为权力机关，是最高层次的监督。”这既是肯定人大监督的权威性，也是对权力机关监督工作的高标准要求。无论在任何时候，任何情况下，权力机关处处都要站在制高点上实施监督。因为只有站得高，才能望得远、看得清、监督得好。
（三）时时记住民主法制建设这个根本任务
推进社会主义民主法制建设是地方各级人大的根本任务。社会主义法制的本质正是人民意志的集中体现，依法治国就是要通过法制的强有力作用来保障人民当家作主，保障和促进党的意志向国家意志转化，使党的政策法律化，使之在国家治理中充分发挥作用。说到底，依法治国实质上就是民主治国、人民治国，所以，地方人大及其常委会必须时时记住社会主义民主法制建设是根本任务，通过强有力的监督来保证依法治国的顺利进行，把民主法制建设更好地落到实处。
（四）紧紧围绕经济建设这个中心
江泽民同志指出：“社会主义现代化是我们当前最大的政治。”这也是人大监督工作必须遵循的政治原则。人大及其常委会要始终抓住经济建设这个中心不放，积极推进社会主义市场经济体制的建立和完善；要用大视角观察和思考问题，体现人大监督工作的时代要求；要加强对发展社会主义市场经济全面性问题的监督，加强对宏观经济决策及其实施的监督；要着眼改革开放、经济建设的大局，坚持抓大事、抓关键、抓重点进行监督。不断提高驾驭社会主义市场经济的监督能力。
（五）好好听取人民群众意见
人民，只有人民，才是国家权力机关充分行使监督职权的真正动力。对“一府两院”工作好坏的评价，对法律法规实施情况的反映，广大人民群众感触直接，体会深刻，最具发言权。权力机关的组成人员必须下苦功夫、花大力气认真搞好调查研究，不但要听取人民群众的意见和呼声，了解法律法规实施和人大决议、决定贯彻实施的真实情况，掌握第一手材料，以取得最佳监督效果。
（六）真正充分行使监督职权
1、要敢于监督和善于监督。敢于监督就是敢于充分行使监督职权；善于监督就是用科学的方法方式达到监督的目的。敢于监督是实施有效监督的前提条件，善于监督是保证监督效果的方法要求，二者互为依存、互为作用，不可偏废。只有把二者很好地结合起来，才能达到监督的目的。既要敢于监督，又要善于监督，这是有效履行人大监督职权的要求。
2、要采取多种形式进行监督。地方人大及其常委会除了听取“一府两院”工作报告这种基本监督形式外，还应采取多种形式进行监督。一是对法律法规实施情况进行监督，二是对人民群众关心的热点、难点问题进行监督，三是涉及法律法规的重大事件跟踪监督，四是对重大事项决策的监督，五是对人大任命的国家机关工作人员进行监督，六是开展评议监督，七是组织代表进行视察监督，八是与新闻舆论部门配合进行监督等等。
3、提高监督科学性，保证监督实效。如果只敢于监督，不讲究工作方法，不善于监督，很难达到监督目的。切实解决问题，提高监督效果，才是监督的出发点和落脚点。不讲方法和效果只讲形式的监督是监督工作上的形式主义，毫无意义。我们要不断探索新的监督形式，更要研究科学的监督方法，在提高监督实效上下功夫。一要督促“一府两院”及其所属部门建立健全执法责任制；二是督促司法机关建立健全错案责任追究制，行政执法机关建立健全执法过错追究制和赔偿制度；三要建立健全执法监督制度，形成强有力的监督体系。要把握监督的合法性原则，保证监督行为合法有效；要把监督的系统性原则，连续跟踪监督，持之以恒，抓出成效，取信于民。
阳东县司法局 办公室负责人 阳东县府综合楼四楼 529900 6611673 字数：4800字
参考书目
▲《中华人民共和国宪法》
▲《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》
▲《邓小平文选》
▲《干部法律知识读本》
▲《江泽民论中国特色社会主义》
▲《中国人大制度》