广东省人大制度研究会第25次研讨会论文
县（区）级人大常委会推进农村民主法治建设实践谈
陈宜万
县（区）级人大常委会直接联系农村广大人民群众，在推进农村民主法治建设地位十分重要，也是美丽广东（农村）建设重要组成部分。为此，从调研阳江市阳东区农村民主法治建设实践情况看，笔者认为，县（区）级人大常委会需要做好四个方面工作加快促进农村民主法治建设。
一、阳江市阳东区农村民主法治建设基本情况
1、村级“两委”班子和村民小组建设情况
阳东区共有11个镇，172个村（社区），1633条村民小组。2014年村（社区）“两委”换届选举产生新一届村级“两委”干部1079名，书记、主任“一肩挑”比例为91.2%，“两委”交叉任职比例为92.3%，选举产生村民小组长1633名。该区、镇两级党委、政府高度重视农村“两委”班子建设，换届后，村级“两委”班子年龄结构文化结构和能力均得到优化，“两委”成员中，年龄为40—60岁的566人，占全区村级“两委”干部总数（下同）的52.5 %；40岁以下的257人，占 23.8%。村干部学历方面，本科学历以上有61人，占5.7%；大专学历以上的有523人，占48.5%；高中及以下学历的有595人，占55.1%。
2、贯彻执行农村法纪和政策及民主选举情况
阳东区各镇各村（社区）深入贯彻执行《中华人民共和国村委会组织法》、《广东省村民委员会选举办法》和《广东省村务公开条例》等农村民主法治相关法律法规。村级民主选举工作走上规范化轨道。2014年1月，因选举产生的信访、上访案件比往届减少86%，换届选举工作成为执行农村法律法规政策和推进村级民主建设重大助推器。东城等镇加大农村“一法两办法”宣传力度，村（居）民参选率98%以上，村（居）民参与选举的民主法治意识不断增加。
至2014年底，全区78条村委会（社区）先后评为“广东省村（居）务公开民主管理创建达标村”称号，占全区村（社区）总数（下同）的45.3%，7条村委会（社区）获得“广东省民主法治示范村”称号，占 4.07%，北惯镇平地村获得“全国民主法治示范村”称号。
3、落实民主决策、民主管理、民主监督制度情况
从调研情况看，该区大多数村（社区）如东城镇金村、雅韶镇平岚村、塘坪镇上村、北惯镇平地村等村级建立规范的“四民主两公开”（民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，村务公开、财务公开）系列制度。
民主决策方面，决定村建设规划、道路水利、土地承包、宅基地安排等重大事项，遵循程序为村级“两委”班子提出议案，村级党支部大会讨论，村（居）民代表大会讨论表决通过后，村级“两委”班子实施。北惯镇平地村创建的“板凳会议”形式，为解决农村许多热点难点问题提供较好的经验。
民主管理方面，全区多数村（社区）推行“三项议事规则”（村党支部委员会议事规则、村民委员会议事规则、村民代表大会议事规则）和“六项管理制度”（村民代表常任制、村务公开制度、民主理财制度、任满或离任审计制度、廉政制度、学习制度），进一步明确村（居）务管理主体，管理内容和管理权限，严格按章办事和依规办事，村（居）民自治管理基础较牢固。
民主监督方面，各镇各村（社区）明确村级村务公开统一模式，有公开的事项，设置公开栏或通过阳江市信息公开平台发布。村级公开栏除设有年度公开、季度公开、月度公开和补充公开外、有的村根据村民的要求公开村务内容。村务监督小组对村务重大决策、大笔经济开支以至村中大小事务实行监督。全区172个村（社区）级财务纳入镇结算中心管理和审核。
东平镇、那龙镇、新洲镇、东城镇等设置农村公共资源交易中心，对农村集体资产交易、处置等行为统一监督和管理，做到进入中心的农村集体资产更加公平、公正和公开，群众监督机制日益完善，使村级村务监督更加公开化、民主化和合理化。
4、开展普法和法律服务情况
加大法律进农村进社区工作的力度，新洲镇、东城镇、合山镇等举办农村预防职务犯罪专题讲座，增强农村干部依法行政、廉洁从政的意识，选择以会代培、印发宣传单、广播、咨询释法宣传。从2015年1月起，全区172个村（社区）安排14家律师事务所的52名律师担任法律顾问。今年第一季度（1—3月）各村（社区）法律顾问律师提供法律服务75次，其中咨询45次，审查合同协议4次，参与法援1次，上法制课2次，其他23次。
5、职能部门在推进农村民主法治建设情况
从多年实践看，阳东区形成党委统一领导、部门各司其职、社会各界共同参与的推进农村民主法治建设新格局，区法院开展法官进村（社区）活动，区检察院推动农村干部职务犯罪预防和查处工作，各镇派出所打击破坏农村社会治安的人和事，镇司法所加强村（社区）的普法和人民调解工作，镇民政办指导和检查“四民主两公开”工作，镇农办抓好村财务和转移资金监管检查，镇林业站重点抓好土地权属纠纷调处等。
二、阳东区农村基层民主法治建设存在的主要问题和原因
1、部分村干部、村民小组长缺乏民主法治意识，影响民主法治建设深入开展。一些镇、村干部只强调村民要知法守法，而忽视自己首先应知法用法。有些镇、村干部监督、指导或管理农村民主事务时懂法知法，但不守法。有的地方村民小组长认为村民自治就是自己决定，村务决定和财务开支由几个人“话事”。从调查问卷结果（好、中、差）看，农村（社区）“民主监督”、“民主决策”、“村（居）民学法用法守法氛围”、“农村（社区）经济社会可持续发展”的中（差）评判占比例较高，分别占收回问卷份数的3.3%、6.6%、19.1%、和10.0% 。
2、个别村“两委”干部、村民小组长为了个人利益或小团体利益，民主管理工作流于形式，村务财务公开不规范，村民合法合理权益得不到保障。当前，随着农村外出人扣增多，一些村变成“空心村”、“老人村”，村“两委”和村民小组长疏于管理，一些镇公共资源交易平台没有很好地发挥作用，村级“三资”管理存在漏洞。村民集体决定变成少数人决定，个别村出现侵占集体承包款、侵占生态林款和种粮植补等违法违纪违规行为。决定和推动村场道路、市场建设项目，绕开大多数群众的民主决策程序，群众意见很大。
3、我区的村社会矛盾和问题仍然突出，群众诉求渠道不畅，给农村造成不稳定因素。由于多年来农村民主法治管理工作失衡，大多数村民的收益分配、土地权属、环境、水利、卫生等民生问题引起的社会矛盾越来越多，村民依法表达诉求模糊，容易被闹访缠访或以信访为生的人带来可乘之机，给化解社会矛盾工作带来一定难度。
4、村干部、村民小组长的法律政策和工作水平不高，没有适应新时期农村工作的要求，影响农村的长期稳定和发展。一是换届选举后村“两委”班子与村民小组长之间矛盾时有发生，个别村干部标榜自己阵营而与他人划清界限，他人办事不便或添加麻烦。二是村（居）民法律教育渠道少，“一村（社区）一法律顾问”刚起步，村（居）民对此项工作认识不深，镇村（社区）没有充分发挥其推动民主法治建设作用。三是农村民主管理存在漏洞和不规范，社会上一些势力干扰农村土地管理和工程招投标，加剧了农村社会矛盾。个别村党支部没有号召力，村“两委”干部成员素质较低和管理不力，村民小组长处事不公而影响农村稳定和发展。
三、进一步推进农村基层民主法治建设的几点建议
1、以加强村级“两委”干部班子思想和能力建设为目标，提高包括村民小组长在内的村民民主法治意识。县（区）级人大常委会制订监督工作规划，在充分发挥镇、村级党组织领导核心作用同时，检查和监督区属职能部门、镇政府指导督促村及村民小组长民主议事工作制度的落实。一是指导各监督单位修编村（社区）自治组织规范管理目录，对原有的制度修补。二是确定各监督单位工作责任制，如阳江市阳东区人大常委会结合区委区政府确定的2015年“工作落实年”，促进各镇各单位抓好农村“四民主两公开”工作的落实。三是加大推进各镇切实抓住村级和村民小组管理的薄弱环节力度，解决当前村务财务少数人决定、村民小组长缺乏监管的突出问题。
2、提高镇、村“两委”干部、村（居）民代表和村民小组长的法律法规、政策执行力。一是县（区）人大常委会指导区属职能部门和镇政府制订全镇公民，特别是村（居）民学法知法用法培训计划，利用以案说法、以会代培、文艺演出、图文解说等宣传方式，开展全镇公民，尤其是村（居）民的民主法治宣传活动，提高公民知法程度。二是创造农村民主法治良好社会环境，充分发挥县（区）级人大直接联系人民群众的优势作用，积极引导村（居）民尤其是农村自治组织成员自觉守法、遇事找法、解决问题靠法，夯实全面执行农村法律法规和政策的基础。
3、积极推进农村基层民主法治运作模式。县（区）人大常委会检查区属部门和镇按照职能划分，齐抓共管，首先是列出村级“两委”班子和村民小组长权力清单及要求，规范农村自治组织的议事或工作规则。其次是指导抓好村务公开常态建设，以提高公民的知晓度为目标，充分发挥村（居）公开栏目和市级“四公开”（党务、政务、厂务、村务）信息平台作用。最后是确定村（居）民广泛行使民主权力为目标的“四民主两公开”制度，农村（含社区）八成以上村（居）民合法权益得到保障，努力确保我区农村民主管理制度化、规范化和法治化有较大成效。
4、形成县（区）镇依法行政与村（居）民自治的有效衔接和良性互动，解决群众反映强烈的土地权属、农业生产、合同纠纷、集体财产、城建开发等热点难点问题。县（区）人大常委会根据区属部门、镇委镇政府权限，全面执行县（区）人民政府重大行政决策程序规定等，明确各自职能分工，以行政作为不作为推进我区农村自治组织的民主法治工作。健全人民调解的保障机制，当前要发挥农村（社区）的“一村（社区）一法律顾问”制度的积极作用，研究基层矛盾纠纷信访化解成功案例，编制切合我区实际的土地、财产、生产、劳保、开发、环保、涉法等涉农矛盾纠纷化解指导意见或指南，推行按照法治框架解决农村矛盾试点及推广工作。发挥公、检、法、司等司法机关作用，加大影响农村基层民主法治和稳定发展整治力度，一方面预防和打击农村职务犯罪行为；另一方面打击和消除农村不法势力影响我区农村基层民主法治工作。积极引导和教育村（居）民，尤其是一些村（社区）“两委”干部、村民小组长树立民主法治观念，消除农村自治组织选举过程中或决定村务财务错误认识，还权于村（居）民，稳固农村政权基础工作。
（作者：陈宜万，单位：阳江市阳东区依法治区办公室，联系电话：13326586812，地址：阳东区德政路1号，邮编529931，字数4100。）