党的十八届四中全会提出,明确地方立法权限和范围，依法赋予设区的市地方立法权。2015年3月15日，十二届全国人大三次会议通过了《立法法》修正案，将地方立法权下放到所有设区的市。9月25日，作为设区的市，阳江成为广东省第二批有地方立法权的市，成功拿到行使地方立法权的“门票”。在阳江市委的领导下，阳江市人大常委会努力发挥人大在立法中的主导作用，勇于担当，主动作为，现已通过并施行《阳江市制定地方性法规条例》，打好地方立法工作的程序性基础。2016年，阳江市人大常委会聚焦阳江的母亲河—漠阳江的保护问题，已把《漠阳江流域保护条例》作为首个立法项目，各项工作紧锣密鼓地进行中。要做好地方立法工作，离不开“一二三”的工作思路。
在宏观上，地方立法工作要瞄准立法方向和要求，坚守“一条底线”、“两个导向”、“三大功能”
一是要严守“一条底线”。不与宪法、法律和行政法规相抵触是地方立法的生命，也是地方立法的底线。法制统一是法治国家最基本的标志，离开了法制统一，不可能有真正的法治。不抵触主要是指地方立法不得超越《立法法》规定的权限和范围，不得与上位法相抵触。地方立法要保持清醒头脑、格外慎重，不可逾越立法禁区的雷池。
二是要坚持“两个导向”。第一个导向是突出地方特色。地地方特色是地方立法的灵魂，没有地方特色的地方性法规，不能反映地方实际情况和需要，是摆设性立法或无效性立法。地方立法一定要抓住找准当地有差异性的问题、条件和需求。第二个导向是立足实用管用。需要什么立什么，要求什么写什么，需要怎么写就怎么写。地方立法工作不能搞“大而全、小而全”，所立法规要能反映经济社会发展和群众利益的实际客观需要，能够解决实际问题，既有可行性，又有可操作性。
三是要立足“三大功能”。地方立法具有实施立法、补充立法、先行立法三大功能，具体来说，地方立法工作要根据当地实际对国家立法予以细化和具体化，确保其“落地生根”；对国家立法不可能或难以具体涉及的地方特有事项，能够“查漏补缺”；对国家立法条件尚不成熟，但地方迫切需要的立法事项，做到“先行先试”，在为当地改革发展提供法律依据和保障的同时，为国家有关立法进行探索、积累经验。
在微观上，地方立法工作要提高立法质量和效率，做好 “一个规范”、“两个参与”、“三个环节”
一是要恪守“一个规范”。立法技术规范之于地方立法工作，犹如建筑设计技术之于工程效果质量，对地方性法规的质量和效率起到至关重要的作用。在立法实践中，要特别注意防止四种不规范现象的发生：一是立法体例上，贪大求全；二是条文设置上，照搬照抄；三是条文内容上，过于空泛；四是遣词造句上，含糊不清。
二是要注重“两个参与”。当前的立法内容覆盖面越来越广，干预社会经济生活程度越来越深，调整对象越来越复杂专业，专家参与有利于实现科学立法的要求。实践中行之有效的方法是建立地方立法专家库，建立系统的专家参与机制；立法工作要想集中民智、反映民情、体现民意，公众参与必不可少。让社会各界充分有效地参与立法，比如法规草案稿审议前公开征求社会意见；召开听证会吸引各界代表参与互动；建立完善立法基层联系点等，这些都将有利于实现民主立法的要求。
三是把好“三个环节”。第一，在地方立法的立项环节，通过实务部门、宏观决策领导机关、人大代表等途径向社会各界征集立法项目，全面掌握地方立法需求和期望；对立项建议项目的背景条件、存在问题、解决方案等情况逐项论证，准确判断和统筹立法项目是否具备启动基础；对立法必要性、立法条件、迫切程度等进行综合衡量，科学选题并明晰立项标准。
第二，在地方立法的起草环节，一定要有问题意识，先列问题和方案，再设计结构布局和具体条文。在起草主体的选择方面，必须充分发挥人大在立法工作中的主导作用，同时也要推动政府在立法工作中的重要作用。政府及其部门对相关立法项目更为熟悉，信息掌握更为充分，人才资源和物质条件也更为丰富，但因其行政职能、执法职责等因素影响，难免受到本位利益或执法便利的不良影响。因此，在政府组织的法规起草过程中，人大常委会可以提前介入，把握方向，保证进度。同时，还可以推广实行起草小组模式，把立法机关、实际工作部门、社会力量结合起来，确保法规起草的全面性和公正性。对于一些社会关注或者急需而政府积极性不高或者超越政府职权范围的地方性法规，可以由人大及其常委会组织起草，对涉及行政管理事项或政府部门职责调整事项的内容，积极征求和尊重政府意见。此外，一些专业性较强的法规案可以探索委托起草，比如草案整体委托、部分条款委托、方案委托等，以扩大起草工作的视野，增强起草法规的专业性和独立性。
第三，在地方立法的审议环节，要抓好人大常委会审议和法制委员会统一审议工作。在人大常委会审议方面，要增强常委会人员的审议能力和主体意识、代表意识、责任意识、辩论意识和妥协意识等；完善审级制度和审议时限，增加二审和三审的立法项目；提供有效的审议条件，组织常委会人员开展事前调研以及适时参加相关的立法座谈会、论证会等。在法制委员会统一审议方面，要坚持统一客观标准，认真依法负起统一审议职责，提高统一审议水平、质量和效率，比如引入专家论证，提高审议的专业性和权威性；邀请有关委员列席会议，增强审议共识；法制委员会意见和修改方案提交主任会议讨论，争取认可和支持；对常委会委员和专委意见，采取“宽容政策”，能采纳的尽量采纳，确实不能采纳的意见及时解释沟通等。
（作者系阳江市人大常委会副主任）
联系人：阳江市人大常委会办公室 钟剑文 18128990558